(izvadak iz knjige koju je moguće kupiti u web shopu Školske knjige)
Zakon za šerife, a protiv građana
Kad je Hrvatski sabor u petak 8. prosinca 2017. sa 78 glasova za donio tzv. Lex šerif (zapravo Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj/regionalnoj samoupravi), svatko kome je na srcu demokratizacija naše zemlje trebao je nazdraviti. No, nije trebalo nazdraviti čašicom pića, nego čašicom otrova. Ta je zakonska izmjena na razini koncepta lokalne demokracije i demokracije uopće, kao i na praktičnoj razini, upravo čaša otrova, koji nam pokušavaju »prodati« kao čašu dobrog vina. Zakon je doveo do bitnog snaženja uloge i pozicije načelnika, gradonačelnika i župana naspram vijeća, a ojačao je i poziciju povjerenika Vlade kojeg se u nemalom broju slučajeva može imenovati u lokalnoj jedinici ili županiji. Drugim riječima, umjesto demokratizacije u sustav je unio značajne elemente autoritarne vladavine zasnovane na volji pojedinca umjesto na volji građana.
Zakon je trebao biti donesen apsolutnom većinom glasova saborskih zastupnika, a kako je njih 151 ukupno, bilo bi dovoljno 76 za izglasavanje. Po hrvatskom Ustavu zakoni kojima se razrađuju ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave spadaju naime u organske zakone koji se donose većinom glasova svih zastupnika. Do zadnjeg je časa postojala nada da taj zakonski prijedlog možda neće dobiti 76 glasova, čak su u tom smislu postojala neka došaptavanja i privid dogovora, ali nada se izjalovila. Po samom tijeku glasanja vidjelo se da bi u slučaju potrebe i neke stranke koje su formalno u oporbi bile spremne poduprijeti zakon. To su uostalom svojim raspravama njihovi zastupnici i dali do znanja. Uglavnom, ovaj Zakon na glasanju u Saboru jednostavno – nije mogao pasti!
Postavlja se niz pitanja. Zašto se uopće prišlo pripremi takvog zakona? Koja su polazišta za odluku o njegovoj pripremi? Kako su i kojim tempom išle pripremne radnje? Što mu je sadržaj i namjera? Kako se do njegovih svrha treba, po njegovu tekstu i duhu, doći? Koje će biti posljedice? Tko ga je i zašto podržao, a tko i zašto nije? Što treba očekivati?
Odmah da napomenem da sam u brojnim javnim istupima, od prvih izjava o razlozima njegova donošenja do kraja, pokušavao javno razotkriti prave namjere njegovih predlagača, kao i štetu koju nanosi i koju će tek nanijeti stanju lokalne demokracije u Hrvatskoj. Odaziv je kod nekih bio mlak, kod drugih nešto snažniji. Neki su brzo vidjeli kamo vodi njegovo donošenje, pa su se pokušavali suprotstaviti, dok su neki drugi, pa i važni politički akteri, tek prividno bili protiv, ali su njihove vrhuške zapravo bile za ili možda tek indiferentne. Uzimam si u zaslugu da sam utjecao na dio oporbe kako ne bi glasala za ovaj Zakon koji bitno odudara od standarda »dobrog zakonodavstva«.
Donošenje ovog Zakona pokazalo je jad i bijedu hrvatske političke »elite«, ali i jedno dublje i šire nerazumijevanje, čak i kod onih koji bi po prirodi svoje struke i pretpostavljenom znanju morali moći, kako se sad popularno kaže, detektirati probleme koje on donosi. Izvrstan je to slučaj za znanstvene analize, ali porazan za mnoge, kojima to ne služi na čast. Dugoročno, riječ je o štetočinskom Zakonu koji nije smio biti donesen, za kojim nije bilo potrebe, i koji ne rješava niti jedan problem političko-upravnog sustava. On čak i ne ublažava neki od postojećih, ogromnih problema, nego dapače – stvara nove.
Odakle i zašto onda takav Zakon? U normalnoj, demokratskoj zemlji čovjek bi pokušao naći odgovor u Ustavu, kao najvišem pravnom aktu, nekom drugom međunarodnom pravnom ili pak domaćem strateškom dokumentu, planu zakonodavnih aktivnosti koje su unaprijed utvrđene a kojeg se plana bar po birokratskoj inerciji pridržavamo, ili, ako ništa od toga, bar u kakvim faktičnim okolnostima koje nisu bile predviđene ili predvidive, a traže zakonodavnu intervenciju. Ništa od toga, međutim, kod tzv. Lex šerifa ne postoji.
Ustav jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu građanima. Oni ga ostvaruju preko lokalnih predstavničkih tijela, vijeća i skupština, koja čine članovi izabrani na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava. Sličnu garanciju prava na lokalnu samoupravu sadržava i Europska povelja o lokalnoj samoupravi koja je međunarodni ugovor Vijeća Europe (ne Europske unije) koji je Hrvatska ratificirala te ima nadzakonsku pravnu snagu. Povelja doduše spominje da ta vijeća i skupštine mogu imati svoja izvršna tijela, koja su vijećima i skupštinama odgovorna.
Strategija razvoja javne uprave za razdoblje od 2015. do 2020. godine, koju je Hrvatski sabor donio u lipnju 2015., postavila je niz ciljeva reforme upravnog sustava. Strategija se pripremala razmjerno dugo, uz sudjelovanje širokog kruga zainteresiranih aktera, struke, akademske zajednice, političara i civilnog društva, pa i građana koji su se uključili u postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću. Kao jedan od ciljeva postavila je i onaj pod brojem 17: racionalizirani sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Za realizaciju toga cilja predviđene su samo dvije mjere, i to: 1. definirati model funkcionalne i fiskalne decentralizacije, i 2. utvrditi optimalni teritorijalni ustroj Republike Hrvatske. Nema nikakvog govora o »stabilnosti« ili nestabilnosti lokalnih vlasti, potrebi da se mijenjaju odnosi vijeća i načelnika, ili štogod slično. Nevjerojatno je da su svi uključeni u donošenje te Strategije, pa i tada oporbene, a sada političke stranke saborske većine, bili slijepi na problem koji nam danas prikazuju kao jednu od temeljnih »ugroza« političkog i društvenog života naše zemlje.
Donošenje novele Zakona o lokalnoj samoupravi nije sadržano ni u Godišnjem planu normativnih aktivnosti za 2017. godinu koji je usvojila Vlada Andreja Plenkovića, koji je na neki način i odgovor na hrvatske obaveze iz tzv. Europskog semestra.
O donošenju ovakvoga Zakona počelo se govoriti netom nakon što je za ministra imenovan Lovro Kuščević, s obrazloženjem da prijeti ogroman val raspuštanja predstavničkih tijela, razrješenja načelnika i župana te raspisivanja i održavanja brojnih lokalnih izbora, sve zbog nedonošenja proračuna za 2018. godinu. Počelo se govoriti o potrebi za osiguranjem »stabilnosti lokalnih vlasti«, ali – zanimljivo – za razliku od Ustava i Europske povelje, hrvatski ministar pod time razumije samo stabilnost položaja načelnika i župana, a ne i vijeća odnosno skupština, koje su, po Ustavu i Povelji, temeljna tijela lokalne vlasti. Zanimljivo tumačenje i, rekao bih, velik doprinos razvoju političke doktrine. Unazad.
U prethodnom mandatu lokalnih predstavničkih i izvršnih tijela bio je naime uveden postupak istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća te raspisivanja prijevremenih izbora za oba tijela ako se do kraja kalendarske godine ne donese proračun. Proračun se ne može donijeti bez njihove suradnje, tj. prijedloga proračuna koji podnosi načelnik i odluke većine svih članova predstavničkog tijela koje donosi proračun. No, to je načelo, koje se temelji na poznatom dokumentu iz povijesti parlamentarizma, Magna Charta Libertatum, kojom su 1215. engleski staleži ograničili samovolju kralja napose u nametanju novih poreza, koji, kao što znamo, čine većinu prihoda svakoga proračuna. Zašto nama u Hrvatskoj danas smeta to temeljno načelo parlamentarizma, poreznog i pravnog sustava?
Usprkos statističkim podacima da je slučajeva istodobnog razrješenja načelnika i raspuštanja vijeća bilo svega 12,5 godišnje u prosjeku, što je od 576 jedinica 2,17%, i da u proteklom mandatu (2013.–2017.) načelnici i župani nisu imali »svoju« većinu u većem broju predstavničkih tijela nego u ovom, tekućem mandatu (2017.–2021.), resorni ministar proglasio je da postoji opasnost od »nestabilnosti vlasti« i »potreba« da se ta izmišljena nestabilnost onemogući – zakonom. Način na koji su se jadne brojke koje pokazuju faktično stanje silovale u javnoj raspravi, koja je imala sve karakteristike groteske, pokazuje bijedu demokracije u našoj zemlji. Da imamo političare koji tako okreću pilu naopako, kako bi rekli u Dalmaciji, sramotno je i tužno istovremeno. Pravi razlog je u tome što se htjela izbjeći čak i najmanja mogućnost da se u nekim jedinicama, a napose u velikim gradovima poput Zagreba i Splita te u županijama, vijeća i skupštine koji su po naravi heterogeniji od načelnika i župana, koje su valjda kadre same složiti se sa sobom, postavi poneki zahtjev financijske naravi u korist nekoga drugoga tko ne personificira interese onih koji stoje iza načelnika i župana. Možda čak i u korist, bit ću ciničan – građana!
I u Nerežišćima bi bez takvog Zakona mogao pasti općinski načelnik, ministrov stranački drug i nasljednik na funkciji. Trenutačni ministar, poznato je, natjecao se ove godine, još kao ministar graditeljstva, za općinsko vijeće općine Nerežišća (862 stanovnika 2011.) te uspio osvojiti 4 vijećnička mjesta od 9, nedovoljno da njegova stranka samostalno vlada tom malom općinom. Naravno da ne vjerujem da bi takva situacija mogla motivirati ministra da predloži i ustrajno se zalaže za tzv. Lex šerif.
Mnogi smo se šokirali čuvši tumačenje i izvrtanje podatka o broju raspuštenih vijeća i razriješenih načelnika, danog od dotad prilično samozatajnog ministra. Prvo smo mislili da se zabunio. Nakon što se vidjelo da se nije zabunio, nade smo polagali na diplomata, premijera smirenog glasa i pametnih, europeiziranih, uljuđenih, demokratskih stavova. No, gle čuda, i on odjednom staje na stranu ministra uprave i preuzima njegovu retoriku, umjesto da bude obrnuto. Nakon toga, u nekoliko poteza, stalno skraćujući propisane rokove savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, pozivajući se na neke imaginarne stručnjake koji sudjeluju u radnoj skupini te uz javno vrijeđanje i omalovažavanje svih koji su na to upozoravali, od kraja kolovoza do početka prosinca Zakon je prošao proceduru te je usvojen. To nije hitna procedura donošenja, to je superhitna procedura!
No, sve dotadašnje silovanje procedure i očigledna redukcija već dosegnutih standarda pripreme propisa nije bila donositeljima dovoljna, nego se u zadnjem koraku odlučuju na još jedan, najdrastičniji potez. Odlučuju da Zakon neće dati vijećima i skupštinama nikakve mogućnosti prilagodbe i pripreme, zbog čega je dosad obično intervenirao Ustavni sud tražeći da se poštuju temeljne pravne zasade i načela važeća u čitavom demokratskom svijetu, a poznata još od rimske države. Ovaj Zakon međutim ne daje vacatio legis, rok između objave u Narodnim novinama i stupanja na snagu, nego stupa na snagu odmah preko noći, tj. drugi dan nakon objave. Bez pripreme. Bez ikakve pripreme. Doista, rušenje temelja vladavine prava, pravne sigurnosti i predvidivosti, koje su ne samo kod nas nego u čitavoj Europskoj uniji, pa i u civiliziranom svijetu temeljne pravne vrijednosti.
Zakon je objavljen 12. prosinca 2017., što znači da je stupio na snagu 13. prosinca 2017. Kako je po Zakonu o proračunu svaki načelnik, gradonačelnik i župan bio dužan predložiti proračun za 2018. do 15. studenoga 2017., to znači da se tzv. Lex šerif pojavljuje mjesec dana nakon što su proračuni već predloženi te lokalna vijeća i skupštine stavlja u položaj koji je za 180 stupnjeva različit od onoga kakav je postojao do 13. prosinca. U tijeku postupka donošenja lokalnih proračuna za 2018. predstavnička tijela dovedena su u situaciju da su počela postupak po jednom zakonu, a onda su doslovce preko noći dovedena u situaciju da ih se raspusti, jer je Zakon preokrenuo situaciju za 180 stupnjeva. Svaki student prava, pa i mnogi građanin zna da je zakonska intervencija u postojeće postupke koji su u tijeku, a pogotovo tako da nekome nasapunaš dasku, nedopuštena i predstavlja kršenje zadnjih od svih temeljnih načela pravnog poretka. Upravo je to odabir onih koji su tzv. Lex šerif na ovakav način nametnuli. Na čast im i savjest bilo. Bit će zabilježeni u pravnoj literaturi, vjerojatno ne samo u nas, jer takvih je primjera teško naći u komparativnoj praksi.
Ne sjećam se sličnog ataka na lokalnu demokraciju u nekoj drugoj zemlji Vijeća Europe. To je ujedno atak na temeljne zasade hrvatskog ustavnog poretka jer, ne zaboravimo, lokalna predstavnička tijela birali su birači u svim lokalnim jedinicama u Hrvatskoj. To je atak na njihovu političku volju. Kad smo kod toga, čuju se izvrtanja da »vijeća biraju stranke, a načelnike građani«. Ne, liste za članove predstavničkih tijela i kandidate za načelnike kandidiraju političke stranke i grupe građana. Svi znamo da je oko 90% načelnika i župana kandidirano iz različitih političkih stranaka.
Oni nisu neki nepolitički akteri, kako se vole predstavljati, ljudi »s projektima« koji kao neki direktori poduzeća (sic!) vode računa o efikasnosti, projektima, fondovima EU-a i uspjehu svojih jedinica. Po svakoj od tih dimenzija rezultati su za njih u velikoj većini slučajeva slabi, a u mnogima i porazni. Jedno je naše istraživanje pokazalo da upravo gradonačelnici sami ocjenjuju da je nakon uvođenja neposrednih izbora došlo do manje transparentnosti rada te do slabije kvalitete lokalnih komunalnih i drugih usluga. Naravno, istraživanje je bilo anonimno, kao što i treba biti, te su oni očigledno dali iskrene odgovore.
Vijeća i skupštine ne imenuju političke stranke, nego stranke samo kandidiraju liste kandidata, a mi ih kao građani biramo. U vijeća su izabrani i brojni nezavisni vijećnici, i zapravo ih se bira sve više i više. Možda je to izvor neugode na koju reagiraju ministar uprave i tzv. Lex šerif? Vijećnike su izabrali na demokratskim izborima birači u jednom krugu, dok je značajan dio načelnika i župana izabran tek u drugom krugu, po načelu biranja »manjeg zla« te uz osjetno manju izlaznost – oko 39% naspram 47% u prvom krugu kad su izabrana vijeća. To govori da je legitimitet vijeća – snažniji nego onaj načelnika. Vijeća i skupštine reprezentiraju širi dijapazon interesa građana, dok načelnik i župan, osim samoga sebe, reprezentira svoju političku stranku, i tek jednu grupaciju birača – one koji su glasali za njega. Svi ostali koji su glasali za druge kandidate za načelnike ili nisu izašli na izbore nemaju svojeg načelnika, tj. ovaj izabran njih ne reprezentira. Jednostavna je to i svakome razumljiva logika. Osim onima koji predlažu i donose zakone poput tzv. Lex šerifa.
Još jedna manipulacija čula se u nekim medijskim nastupima, a to je da nedonošenje proračuna dovodi do prijevremenih izbora za načelnika, »a oni su skupi«. No, sada u takvom slučaju ostaje načelnik na svojoj poziciji, a vijeće se raspušta. I da, raspisuju se i održavaju prijevremeni izbori. I trošak izbora postoji. No, ako ni novo vijeće izabrano na tim prijevremenim izborima u roku od 90 dana od svojeg konstituiranja ne usvoji prijedlog proračuna, i ono se raspušta te se istodobno razrješava načelnik, pa se u istoj toj godini i po drugi put održavaju prijevremeni lokalni izbori!
Dakle, umjesto jednih prijevremenih izbora – dvoji izbori u istoj godini u istoj jedinici. Tamo gdje se to dogodi, troškovi izbora će se udvostručiti naspram ovoga što imamo sada. Dakle, i taj »argument« o smanjenju troškova izbora je falsificiran. No, što je time dobiveno? Dobiven je mir za načelnika/župana, koji može dovesti do raspuštanja vijeća/skupštine, a zatim sam vladati lokalnom jedinicom bez političke kontrole vijeća ili građana, nekoliko mjeseci, a moguće, ako se procedura konstituiranja vijeća ili donošenja proračuna oduži, što je lako moguće, i znatan dio naredne proračunske i kalendarske godine.
Naspram dosadašnje verzije, novi Zakon omogućuje da 2/3 vijećnika pokrenu opoziv načelnika/župana (u razdoblju 2013.– 2017. to nije postojalo kao zakonska mogućnost). Od prethodnog pokretanja opoziva po inicijativi samih građana treba proći najmanje 6 mjeseci (a ne 12 kao po prije važećem zakonu), s tim da valja podsjetiti da su od 2009. dosad bila pokrenuta samo dva postupka opoziva (Pribislavec i Pučišća), a oba su propala zbog neizlaska potrebnog broja birača. Dok za izbor načelnika nema posebnih uvjeta i mogu ga izabrati samo tri birača, za opoziv ih mora biti barem 1/3, a to je onda i najmanji broj birača potrebnih za valjanost toga postupka. Zašto se tako otežava opoziv, nije jasno, i u to pitanje tzv. Lex šerif uopće nije htio ući.
Tzv. Lex šerif donosi sljedeće štetne posljedice:
– omogućava osnivanje više od jednog upravnog odjela u svim lokalnim jedinicama, što znači, budući da sada u njih čak 448 postoji samo jedan jedinstveni upravni odjel, s naravno samo jednim pročelnikom, mogućnost da se broj pročelnika poveća dva, tri ili više puta. Svaka jedinica može osnovati dva, tri, četiri i više upravnih odjela. Tako se u tim jedinicama pored sadašnjih 448 pročelnika može zaposliti još 448 ili više od toga, prema arbitrarnoj volji načelnika. Nova birokratizacija i politizacija, nova uhljebljivanja. Koga? Zašto? Zašto sada?
– nema sankcije za načelnika/župana koji na vrijeme ne predloži proračun ili od prijedloga odustane prije nego vijeće izglasa amandmane pa ga ponovo podnese nakon završetka sjednice vijeća kad ono više ne može odlučivati. Riječ je o imperfektnoj normi (lex imperfecta), normi koja ne predviđa sankciju. Načelnik može, dakle, manipulirajući prijedlogom, dovesti do toga da na kraju vijeće/skupština ne stigne donijeti proračun, a da za to nema efektivne sankcije.
– kako će se tretirati slučajevi kad načelnik povuče prijedlog na sjednici sredinom prosinca, a onda npr. 20. ili 24. prosinca podnese novi prijedlog? Koja je sankcija za načelnika? Nikakva, po ovom prijedlogu, jer je on prijedlog podnio na vrijeme, a to što ga je poslije povukao i time manipulirao, za to nema sankcije. Koji je to »rok koji omogućuje njegovo donošenje« iz čl. 20. Lex šerif? Je li to do 15. prosinca? Do 10. prosinca? Do 24. prosinca? To je moralo biti precizirano. U protivnom se omogućava da Vlada, kad odlučuje o razrješenju načelnika predviđenom za taj slučaj, tumači kako ju je volja, arbitrarno, politički, nejednako u jedinicama gdje je načelnik iz SDP-a, IDS-a, HNS-a ili HDZ-a.
– odluka o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi načelnik/župan iz čl. 21. Zakona krši temeljno načelo demokratskog poretka da izvršna tijela ne odlučuju o proračunu. – ista kritika važi za odredbu da povjerenik Vlade donosi odluku istog naziva iz istog članka prijedloga.
– nejasno je kako će upravna tijela lokalnih jedinica osigurati provedbu općih akata predstavničkih tijela ako ne smiju nadzirati njihovu provedbu. Odredba koja im je to omogućavala sada je brisana. Ako su za provedbu nadležne npr. ustanove ili trgovačka društva, ili privatne osobe temeljem koncesije i sl., a upravni odjeli ne smiju nadzirati izvršenje, onda tko će? Izgleda nitko. To otvara put u ogromne probleme i nezakonitosti u lokalnoj samoupravi. Lokalnoj se samoupravi režu ruke i noge, a omogućava da svatko radi što hoće bez ikakve mogućnosti dovođenja u red. A što s građanima koji su primorani koristiti se uslugama koncesionara, vrtića, komunalnih poduzeća? Oni se neće imati kome obratiti da provede nadzor (čl. 24. Lex šerif).
– računaju li se svi rokovi koji su sada predviđeni, moguće je da se u narednoj kalendarskoj godini proračun uopće ne donese do 31. prosinca. Lokalne jedinice funkcioniraju po tim odlukama koje donosi svatko i nitko. Otvara se mogućnost za nered i nezakonitosti u javnim financijama, budući da jedino doneseni proračun osigurava zakonito trošenje javnih sredstava. Supstituti koje predviđa Lex šerif u kojima načelnik sam sebi omogućava isplate kakve hoće, budući da sam donosi odluku o »financiranju nužnih rashoda i izdataka«, put su u lokalnu korupciju. Namjera ili slučajnost? Dodatno se postavlja pitanje što znači kad povjerenik Vlade, dakle neki državni službenik, donosi takve odluke. Trošenje lokalnih novaca po volji Vlade. Na što točno? Kakve su zapravo namjere Vlade u takvim slučajevima?
– trebalo bi zabraniti da povjerenik Vlade može biti državni službenik, umjesto da se takva mogućnost uzakonjuje. Iz načelnih razloga, jer to krši Europsku povelju o lokalnoj samoupravi i hrvatski Ustav. Iz praktičnih razloga, jer to znači da imamo državne službenike koji ne rade svoje poslove, ili nemaju posla, jer pored svojega »posla« još stignu nekoliko mjeseci s punim radnim vremenom obavljati i poslove povjerenika u lokalnim jedinicama. Imamo viška državnih službenika i sada to javno priznajemo?
– umjesto ozakonjenja takve mogućnosti, trebalo je zabraniti da povjerenik Vlade za svojega mandata može imenovati bilo koga, jer to krši temeljne odredbe i načela Europske povelje. Ispada da sada neki državni službenik ili lokalni službenik koji će biti imenovan za povjerenika Vlade može bez ikakvog demokratskog legitimiteta dobivenog na izborima od građana u lokalnoj zajednici imenovati druge lokalne službenike, pa i predstavnike lokalne jedinice u pravnim osobama (javnim ustanovama i trgovačkim društvima) koji utječu na trošenje javnih sredstava.
– trebalo je zabraniti, a ne ozakoniti mogućnost da povjerenici Vlade u ime i za račun lokalne jedinice zaključuju ugovore, i to značajnije vrijednosti, jer je to protivno demokratskim standardima. Državni službenici moći će zaključivati ugovore značajnije vrijednosti na teret lokalnih proračuna? To je otvorena mogućnost zloupotrebe od strane Vlade i samih povjerenika. Tko će procijeniti što je npr. »znatna materijalna šteta« iz čl. 29. novog Zakona?
Doista, kako je više puta upozoravao ministar uprave, novi Zakon donosi još neke novine. Koje su naspram ovih gotovo bez značenja. Puno je više pitanja na koja tzv. Lex šerif ne daje odgovore. On ne donosi nikakva rješenja za unaprjeđenje mogućnosti utjecaja građana na donošenje odluka u njihovim jedinicama. Nema ni spomena regulacije korištenja modernim oblicima i tehnološkim inovacijama. Nema unaprjeđenja izbornog procesa, ni mehanizama odgovornosti načelnika i župana prema građanima. Nema ni spomena decentralizacije ni reforme teritorijalnog ustrojstva. Nisu to pitanja koja postavljamo samo mi iz struke. To su dva ključna pitanja koja se Republika Hrvatska obvezala riješiti, i to Strategijom koju je donio Hrvatski sabor, a koja je podastrta Europskoj komisiji kao temelj za odobravanje projekata u području reforme javne uprave.
Što će tzv. Lex šerif donijeti u pogledu političkog ponašanja izvršnih čelnika i vijećnika? Ništa posebno novo, neće prestati kompromisi, koalicije, promjene političkih stavova, pokušaji rušenja većina u vijećima i županijskim skupštinama, i slično. Nikakve koristi od novog Zakona u tom pogledu. Vijećnike će prisiliti da razmisle je li im važnije boriti se za svoje stavove ili stavove svojih birača, a načelnike i župane dodatno će oboružati idejom, koja im ni dosad nije bila strana, da su oni mesije koji su u svojim jedinicama nezamjenjivi.
Kako je pokazala studija o zarobljenim lokalnim jedinicama koju je prezentirao GONG, oni jako dobro znaju upravljati sredstvima koja mi porezni obveznici uplaćujemo da bi izgradili mreže svojeg utjecaja na kojima grade svoje političke karijere kunući se u »dobrobit zajednice«. Tzv. Lex šerif ne donosi rješenja za taj ogromni problem, nema ni naznake da se razmišlja o instrumentima financiranja lokalnih medija i udruga kojima bi se izbjegle situacije da o tome odlučuje načelnik ili župan kojeg bi upravo oni trebali u ime javnosti – propitivati i kritizirati.
Nema u novom Zakonu ni odgovora o transparentnosti lokalnih troškova. Već dugo postavljam pitanje zašto u Velikoj Britaniji svaka lokalna jedinica gotovo isti dan objavljuje svaki svoj trošak koji prelazi 500 funti s opisom kome je plaćeno, za što i temeljem čega, a kod nas se tek iduće kalendarske godine podnosi izvještaj o ukupnim troškovima po pojedinim proračunskim stavkama, a ne pojedinačne isplate. Očigledno stav ministra uprave i hrvatske Vlade nije na toj liniji razmišljanja. Divna spoznaja koju građani sigurno pozdravljaju!
Tzv. Lex šerif protivan je slovu i duhu hrvatskog Ustava i Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja je jedan od najvažnijih međunarodnih ugovora Vijeća Europe, a koju je Hrvatska ratificirala još 1997. u minimumu te 2008. u preostalim dijelovima. Znakovito je da Hrvatska nije ratificirala dodatni protokol o participaciji građana u lokalnoj samoupravi. Umjesto da nas zabrine okolnost da na lokalnim izborima ne sudjeluje čak 53% građana, bavimo se učvršćenjem fotelja 576 načelnika i župana, koji polako postaju jedna od najmoćnijih društvenih skupina, moćnija od svojih stranačkih šefova, grupa koja efikasno surađuje u Hrvatskom saboru bez obzira na stranačke boje i koja je svoje interese dovela na pijedestal društvene neprikosnovenosti.
Ima naravno u toj grupi onih modernih, poštenih političara svjesnih da ovaj Zakon nije dobar, ali njihov se glas u javnoj raspravi izgubio u zbornom pjevanju ostalih, koji bi da im se funkcije ne samo zakonom nego valjda i betonom zacementiraju. Pitam se zašto se načelnici, gradonačelnici i župani boje svojih građana, svojih birača, svojih poreznih obveznika, svoje škvadre i raje. Zašto ih toliko smetaju ovlasti i mogućnosti ljudi, njihovih sugrađana, da im kažu i pokažu ako ne rade dobro, ako tuku žene ili muževe, ako rade neke druge sramne stvari? Zar oni tako vole svoje općine, gradove i županije da moraju biti zakonom zaštićeni od građana tih jedinica? Nije li onda Hrvatski sabor taj Zakon trebao nazvati Zakonom o zaštiti načelnika i župana od građana i demokratski izabranih vijećnika?
Decentralizacija i demokratizacija, ograničenje državne uprave, koja buja i proždire sve pred sobom kao neka centralistička neman, te teritorijalno preoblikovanje zemlje naprosto su nužnost. Potrebno je uspostaviti nove oblike participacije građana u lokalnom odlučivanju, preferencijalno glasanje na lokalnim izborima, elektroničke i dopisne lokalne izbore, utjecaj građana na redoslijed rješavanja lokalnih problema i – ozbiljnu, dobro projektiranu decentralizaciju. Valja precizno regulirati obvezu načelnika i župana da polažu račun predstavničkim tijelima i građanima neposredno izvještavanjem o učinjenom, o upravljanju lokalnim službama te o svakodnevnom raspolaganju financijama lokalnih jedinica.
Ključna pretpostavka je decentralizacija ovlasti odlučivanja, financiranja i upravljanja značajnim dijelom javnih poslova, koji su dosad bili neopravdano centralizirani, s državne razine na razinu regija i novih lokalnih jedinica. U formiranju nove lokalne samouprave urbana mreža sastavljena od oko 120 gradova treba poslužiti kao oslonac ne samo ekonomskog nego još više društvenog i kulturnog razvoja. Potreban je model policentrične, razvojno potentne lokalne samouprave. Ključni koncept je koncept integriranog lokalnog upravljanja, koji uključuje i ovlasti lokalnih vlasti dobiti pravodobne i pouzdane informacije te partnerski utjecati i na poslove koji se na njihovu području obavljaju putem dekoncentrirane javne uprave. Mjesnu samoupravu treba iskoristiti za sudjelovanje građana u odlučivanju naročito u ruralnim područjima, ali i u većim urbanim cjelinama, u smislu susjedske solidarnosti i participacije. Sve centre života ljudi, pa i najmanje, treba ojačati, ali i rasteretiti nepotrebnih birokratskih zadataka.
Potrebna je uspostava istinske regionalne samouprave po uzoru na uspješne regionalizirane i decentralizirane zemlje. Uz regionalnu autonomiju valja uspostaviti efektivne mehanizme solidarnosti koja je uz načelo supsidijarnosti dio skupa najvažnijih načela Europske unije. Najveće gradove treba institucionalno povezati s novim regijama prema modelu suradnje regija-grad, po uzoru na uspješne modele u drugim zemljama Europske unije, i koristiti kao motore razvoja širih cjelina u zemlji. Regionalnu dimenziju treba osigurati i tako da upravo regije služe kao izborne jedinice za izbor polovice zastupnika Hrvatskog sabora, dok se druga polovica bira po razmjernom načelu na području čitave zemlje. Na regije treba decentralizirati važne funkcije koje su sada centralizirane i obavljaju se u ministarstvima, javnim agencijama, javnim ustanovama i drugim pravnim osobama koje osniva Republika Hrvatska i javnim trgovačkim društvima u vlasništvu Republike Hrvatske, od prostornog i regionalnog planiranja, određenih javnih službi kao što su zdravstvo, socijalna skrb i obrazovanje, preko upravljanja kriznim situacijama, do upravljanja javnim dobrima na svojem području. Uravnoteženi regionalni razvoj, uz urbani i ruralni razvoj na lokalnoj razini, ključni su alati efikasne, dugoročne i održive demografske politike jer se njima stvaraju pretpostavke normalnog rada, profesionalnog napretka i života svih ljudi.
Umjesto zakona koji dodatno pojačavaju javne probleme, umjesto da ih rješavaju, treba početi društvenu raspravu o upravo ovakvom, dalekosežnom decentralizacijskom preokretu koji će i našu zemlju odvesti u zajednicu modernih nacija. Vrijeme je da ova tužna i neuspješna tranzicijska gusjenica postane lijepi, moderni europski leptir. Potreban je model participativne naspram autoritarne demokracije. Važno je izgraditi modernu, otvorenu zemlju, zemlju u koju će se ljudi useljavati jer pruža dobre mogućnosti života i kvalitetnu demokraciju u interesu svih. Može li se do toga doći putem kojim je krenuo tzv. Lex šerif?
Express, godina 8, br. 390, 22. prosinca 2017., str. 16–23
