PREPOZNAVANJE PROBLEMA I IZAZOVI

NARUČITELJ: HRVATSKI ZAVOD ZA PROSTORNI RAZVOJ

IZVRŠITELJ: SVEUČILIŠTE U ZAGREBU, ARHITEKTONSKI FAKULTET – ZAVOD ZA URBANIZAM, PROSTORNO PLANIRANJE I PEJSAŽNU ARHITEKTURU

NAZIV ELABORATA: stručna podloga / studija KRAJOLIK – ČIMBENIK STRATEGIJE PROSTORNOG RAZVOJA stručna podloga za Strategiju prostornog razvoja Republike Hrvatske (preuzmi PDF)

Promjene krajolika/krajobraza izazvane utjecajima prostornog i gospodarskog razvoja ako ne uvažavaju njegova obilježja često mogu biti prijetnja uspostavljenim vrijednostima. Očuvanje kulturnih i prirodnih značajki krajolika usmjerava se na održavanje postojećih vrijednosti, a često je protivno prekomjernom i neplanskom širenju gradnje i pritiscima razvoja turizma, izgradnje prometne i energetske infrastrukture, neprimjerenim vodotehničkim zahvatima i ostalim sadržajima suvremenoga razvoja. Prepoznavanjem i uvažavanjem obilježja i vrijednosti, zaštita krajolika i prostorni razvoj ne moraju biti suprotstavljeni, već naprotiv, mogu se podupirati i uvažavati te stvarati nove vrijednosti. Prijetnje koje izazivaju promjene, a često i degradaciju krajolika odnose se na funkcije i pojedine sastavnice krajolika te na smanjenje njihovih vrijednosti. Problemi prostorne degradacije krajolika dovode do promjene obilježja krajolika i gubitka prostornog identiteta, a izazivaju ih: širenje građevnih područja, posebice u blizini gradova, a koja ne stvaraju nove urbane vrijednosti; otvaranje građevnih područja (gospodarskih i turističkih predjela) u područjima visokih prirodnih vrijednosti; napuštanje ruralnih područja i zapuštanje poljodjelskog zemljišta; gradnja obnovljivih i ostalih izvora energije (vjetroelektrane, solarne elektrane, hidroelektrane s akumulacijama, termoelektrane) u krajolicima visoke osjetljivosti; korištenje mineralnih sirovina (kamenoloma, šljunčara) na osjetljivim prostorima; velika prometna infrastruktura koja ne uvažava obilježja krajolika; fragmentacija uzoraka krajolika; okrupnjivanje poljodjelskih površina u ruralnim područjima visoke krajoličke vrijednosti te špekulacije sa zemljištem.

Sadašnji prostorni planovi županija, gradova i općina pretežito sagledavaju krajolik s gledišta prirodnih vrijednosti i biološke raznolikosti (staništa, ugrožene vrste, zaštićena područja prirode, ekološka mreža i dr.), ali pri tom u dovoljnoj mjeri ne omogućavaju učinkovito očuvanje obilježja i specifičnosti krajolika kao elementa prostornog identiteta. Najčešće se u prostorne planove ugrađuju uvjeti zaštite prirode, a ciljevi i mjere Europske konvencije o krajoliku ne ugrađuju se u dovoljnoj mjeri. Malobrojne županije prepoznale su važnost krajolika i provele prethodno vrjednovanje cjelokupnog teritorija u Prostornim planovima županija. Na temelju provedenog vrjednovanja utvrđene su smjernice i preporuke za planiranje u krajoliku u planovima nižeg reda, s kriterijima za moguće otvaranje novih građevnih područja, očuvanja identiteta postojećih naselja i pripadajućeg okruženja.

Slijedom obveza iz Europske konvencije o krajoliku u Hrvatskoj se mora razviti sustav zaštite, planiranja i upravljanja krajolika koji se temelji na prepoznavanju (identifikaciji), dokumentiranju (inventarizaciji), razvrstaju (tipologizaciji), vrjednovanju (valorizaciji), zaštiti, planiranju i upravljanju krajolika. U međunarodnom okviru postoje dva pristupa zaštiti krajolika – izravna ili neposredna zaštita, koja se provodi posebnim zakonom o zaštićenim krajolicima te neizravna ili posredna zaštita koja se provodi u sklopu dokumenata prostornog uređenja ili zakonima ostalih sektora.

Prostorno planiranje u Hrvatskoj tijekom druge polovice 20. stoljeća uključivalo je i sagledavalo prostorna i vizualna obilježja krajolika/krajobraza kao elemente prostornog identiteta u urbanim i ruralnim područjima. Takav pozitivan odnos prema krajoliku ugrađen je i u najvažnije prostorno-planske dokumente na razini Države, a to su: Strategija prostornog uređenja Republike Hrvatske iz 1997. godine te Program prostornog uređenja Republike Hrvatske i studija Krajolik – sadržajna i metodska podloga krajobrazne osnove Hrvatske, iz 1999. godine. U tim se dokumentima pojavljuje krajolik kao jedna od glavnih planerskih tema. Sve se to događalo prije donošenja Europske konvencije o krajoliku iz 2000. godine pa je Republika Hrvatska bila jedna od prvih zemalja koja je potpisala Konvenciju, a potom i donijela Zakon o prihvaćanju Konvencije o europskim krajobrazima. Nažalost, nakon toga nije uslijedila uspostava pravnog i administrativnog okvira za provođenje zacrtanih ciljeva navedenih dokumenata te odgovarajućeg uključivanja krajolika kao planerske teme u prostorno plansku dokumentaciju.

RAZLIČITO TUMAČENJE ZNAČENJA POJMA LANDSCAPE – PEJSAŽ, KRAJOLIK I KRAJOBRAZ

Posebnost hrvatskog jezika sastoji se u tome da koristi nekoliko riječi za pojam landscape, a to su: pejsaž, krajolik i krajobraz. Krajolik i krajobraz su riječi hrvatskoga jezika i smatraju se isto/sličnoznačnicama, dok je riječ pejsaž tuđica. S obzirom na to da se iz riječi krajobraz izvodi pridjev krajobrazni, koji je ustaljen u hrvatskom jeziku, pridjev riječi krajolik – krajolični počeo se u stručnim i znanstvenim radovima koristiti tek u novije vrijeme.

Određenje pojma navedeno je u Europskoj konvenciji o krajoliku/krajobrazu prema kojemu krajolik/krajobraz znači područje percipirano od ljudi čiji je karakter rezultat djelovanja i međudjelovanja prirodnih i/ili ljudskih čimbenika. Ta se definicija izravno nadovezuje na definiciju da je krajolik ukupnost aspekata jedne regije, kao i na vizualno, perceptivna stajališta prema kojima je krajolik dio površine zemlje koji se može obuhvatiti pogledom. Definicija krajolika kao najsloženije prostorne strukture koju je oblikovao čovjek, najbliža je njegovu karakteru.

Pitanjima zaštite krajolika u Hrvatskoj se pristupa sa stajališta nekoliko znanstvenih područja i zakona u okviru kojih se različito tumači njegovo određenje (sektorski pristup), što se odražava i u metodama njegova prepoznavanja, zaštite i planiranja. Tome doprinosi i neusklađenost oko tumačenja i značenja pojmova krajolik i krajobraz koji se kao sinonimi koriste za englesku riječ landscape. Pojedini sektorski pristupi, kao što su zaštita kulturne baštine te prostorno uređenje češće koriste pojam krajolik, dok zaštita prirode i okoliša koristi riječ krajobraz. Slijedom toga načina poimanja značenja riječi – krajolik se koristi za pretežito antropogeni pejsaž, koji se zbog svojih kulturno-povijesnih, estetskih i strukturnih obilježja prepoznaje kao kulturna baština, dok je u zaštiti prirode u korištenju riječi krajobraz naglasak postavljen na prirodna i biološka obilježja.

Iako de se svi složiti da su riječi krajolik i krajobraz isto/sličnoznačnice, zbog zakonodavne prakse predlaže se za sada već ustaljena uporaba oba pojma – krajobraz za pretežito prirodna te krajolik za pretežito antropogena područja. Tijekom daljnjeg znanstvenog i stručnog razvoja krajoličke/krajobrazne problematike u sklopu prostornog razvoja potrebno je uskladiti sektorske pristupe i uskladiti nazivlje i metode vrjednovanja krajolika, neovisno o tome radi li se o pretežito prirodnim ili pretežito antropogenim ili kulturnim krajolicima.

NEDOSTATAK POLITIKE I STRATEGIJE OČUVANJA OBILJEŽJA KRAJOLIKA/KRAJOBRAZA NA NACIONALNOJ I NA OSTALIM RAZINAMA

Najveći dio teritorija Hrvatske, kao i Europe, oblikovao je i uredio čovjek u povijesnom kontinuitetu od nekoliko tisuća godina. Svaki krajolik, koliko god bio običan i nezanimljiv stručnjacima za istraživanje, ima značenje doma ljudima koji u njemu žive te bez obzira na ljepotu i vrijednosti ima značenje zavičaja. Krajolici gradova i naselja, prigradski, ruralni i ostali krajolici, koji nisu prepoznati kao prostori visokih kulturnih i prirodnih vrijednosti, u sebi sadrže elemente lokalnih obilježja, skromnijih vrijednosti i nižeg stupnja prepoznatljivosti. Takvi krajolici također imaju pravo biti prepoznati tako da se njihove vrijednosti ne umanje, ili u slučaju degradiranih obilježja da im se poboljša stanje.

Cilj zaštite, planiranja i upravljanja krajolika jest održavati, obnavljati i poboljšati njegova obilježja te kulturne i prirodne vrijednosti. Krajolik ima značenje prostornog identiteta, lokalnog ili u pojedinim slučajevima nacionalnog značaja, a može biti važan resurs gospodarskog korištenja. Stoga, svi zahvati u krajoliku trebaju uvažavati i uključivati njegove očuvane sadržaje i značajke. Unošenje novih elemenata i struktura mora biti primjereno njegovim svojstvima i značaju. Zbog toga je važno uspostaviti politike i strategiju očuvanja obilježja krajolika.

Politika očuvanja krajolika treba jasno iskazati ciljeve za prepoznavanjem i održavanjem vrijednosti krajolika, uz održivi razvoj kojim de se omogućiti unaprjeđenje kulture građenja i oblikovanja. Ona podrazumijeva i uključuje zakonski i institucionalni okvir, kao i koordiniranje djelovanja svih sudionika u sustavu planiranja prostora i zaštite krajolika. Posebna pozornost posvećuje se prostorima visoko vrjednovanih krajolika i planiranju sadržaja u njima. Politika zaštite krajolika mora jasno izraziti način, metode i postupke kojima de se najbolje ostvariti zaštita njegove ukupne vrijednosti i pripadajućih sastavnica.

Nakon uspostavljanja krajobrazne/krajoličke politike suštinski dio planskog pristupa zaštiti, planiranju i upravljanju krajolika jest donošenje Strategije za njezinu primjenu. Krajobrazna/krajolična politika oživotvoruje se kroz izradu Strategije zaštite i planiranja krajolika te Planovima upravljanja koji slijede nakon izrade Strategije. Svaka administrativna razina (nacionalna, regionalna, lokalna) trebala bi izraditi posebne i sektorske Strategije krajolika u okviru svojih nadležnosti, vezanih uz zadaću očuvanja njegovih vrijednosti, bilo kao čimbenika prostornog identiteta ili kao resursne osnove gospodarskog korištenja. Strategija krajolika treba biti ugrađena u sektorske strategije i programe razvoja, koji izravno ili neizravno utječu na vrsnoću i promjene krajolika, a to su: prostorno uređenje; ruralni, regionalni, turistički i gospodarski razvoj; vodno gospodarstvo, promet, energetika, šumarstvo i dr. Važno mjesto predstavlja ugrađivanje pitanja i uvjeta zaštite, upravljanja i planiranja krajolika u politike prostornog uređenja.

U planiranju lokalnog razvoja resursi krajolika mogu biti oslonac napretka i održivog razvitka u cilju poboljšanja života stanovnika i povećanja atraktivnosti područja. Krajolik zahtijeva integralni pristup i povezivanje različitih resora kako bi se vrijednosti i potencijali krajolika iskoristili za ponovno ili novo korištenje. To je posebno izraženo u slučaju otočnih ili planinski/gorskih, ruralnih krajolika, koji su izolirani od glavnih tijekova suvremenog razvitka. Mogućnosti takvih krajolika mogu se sagledavati kao gospodarski resursi, bilo da se radi o njihovoj prirodnoj, graditeljskoj ili nematerijalnoj baštini. Primjerice: napušteni pastirski stanovi i skloništa, samotna gospodarstva, sela i zaseoci umjesto nove gradnje mogu biti ponovno korišteni za nove namjene. Organski uzgoj hrane, eko turizam i slični ostali oblici korištenja trebali bi biti prepoznati u strateškim dokumentima i dugoročnim vizijama razvoja.

Ne samo zbog potpisanih obveza koje su preuzete ulaskom u Europsku Uniju i zbog formalnog prihvaćanja konvencija, već ponajviše zbog nas samih i očuvanja vrijednosti hrvatskog prostora, prijeko je potrebno u Hrvatskoj uspostaviti jasnu politiku očuvanja obilježja krajolika. Oživotvorenje te politike očitovati de se u Strategiji krajolika, na temelju koje se potom izrađuju planovi upravljanja pojedinih krajolika. Danas postoje sektorske strategije koje djelomično obuhvaćaju i pitanja krajolika, kao što su Strategija prostornog uređenja (1997.) i Strategija i akcijski plan biološke i krajobrazne raznolikosti (2008.), međutim zbog svojih tematskih usmjerenja nisu u mogućnosti u cijelosti sagledati sva pitanja važna za planiranje, upravljanje i zaštitu obilježja krajolika. Uspostava politike i strategije krajolika jedna je od općih mjera koja proizlazi iz Zakona o prihvaćanju Europske konvencije o krajoliku.

NEDOSTATAK ZAKONSKOG OKVIRA I STRUČNIH STANDARDA ZA UKLJUČIVANJE KRAJOLIKA/KRAJOBRAZA U SUSTAV PROSTORNOG UREĐENJA

Zakonodavna osnova, koja uključuje zakonodavne dokumente i institucije koje se bave zaštitom krajolika, važan je, ali nije i jedini preduvjet zaštite krajolika. U Hrvatskoj postoji određeni stupanj zaštite i planiranja krajolika koji je sektorski i nije međusobno dovoljno usklađen. Na temelju analize provedene u poglavlju 3.1. utvrđeno je da unatoč potpisivanju European Landscape Convention (2000.) i donošenju Zakona o potvrđivanju Konvencije o europskim krajobrazima (2002./2004.) nije donesen ni zakon niti drugi podzakonski dokumenti kojima bi se regulirala pitanja zaštite, planiranja i upravljanja krajolika. Analiziralo se stanje pravne zaštite krajolika, koje je u Hrvatskoj obuhvaćeno s nekoliko zakona: Zakon o prostornom uređenju, Zakon o zaštiti prirode, Zakon o zaštiti okoliša, Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara i Zakon o gradnji. U ostalim zakonima, čijom se primjenom i provođenjem znatno utječe na stanje i izgled krajolika, nije vidljiv odnos prema krajoliku, niti ga se u njima posebno prepoznaje.

Važno je istaknuti da je izuzev krajolika/krajobraza visokih kulturnih i prirodnih vrijednosti, koji se u Hrvatskoj štite Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara i Zakonom o zaštiti prirode, pozornost European Landscape Convention posebno je usmjerena krajolicima/krajobrazima koji nisu zaštićeni temeljem zakona kao kulturno dobro ili kao prirodna posebnost. Zaštitu za sada uživaju jedino krajobrazi/krajolici uključeni u područja nacionalnih parkova, parkova prirode, regionalnih parkova, spomenika parkovne arhitekture, park šuma i značajnih krajobraza, područja Natura 2000 i nacionalne ekološke mreže te oni malobrojni zaštićeni kao kulturna baština. Krajolici/krajobrazi koji nisu zaštićeni zakonima i nisu u nadležnosti Ministarstava ili Javne ustanove za upravljanje zaštićenim dijelovima prirode također mogu pridonijeti lokalnim obilježjima i identitetu prostora. Ocjena dosadašnjeg stanja pokazuje da pozornost treba usmjeriti običnim, živim krajolicima koji su stoljećima bili kultivirani kao poljodjelski (agrikulturni), a danas su zapušteni i obrasli samoniklom vegetacijom (šumom i makijom). Zbog zahtjeva za gradnjom, ili zbog napuštanja pripadaju u ugrožena područja. Mnoge europske zemlje, posebice one s dugom tradicijom u zaštiti krajolika u smislu njegova korištenja i upravljanja, osigurale su zakonodavni okvir i stručno utemeljen pristup prepoznavanju, vrjednovanju i aktivnoj zaštiti krajolika osnivanjem odgovarajućih institucija, agencija, opservatorija i sl.

Nedostatak jedinstvenih standarda za uključivanje krajolika/krajobraza u prostorno-plansku dokumentaciju kao čimbenika prostornog identiteta

Analiza stanja prostorno-planske dokumentacije pokazuje da je krajolik/krajobraz u prostorno-plansku dokumentaciju bio uključen prema Pravilniku o sadržaju i načinu izrade prostorno-planske dokumentacije (stari pravilnik) kao kategorija prostornih ograničenja. Prema navedenom Pravilniku u grafičkom dijelu plana obvezni je prikaz Uvjeti korištenja, uređenja i zaštite prostora, koji se izrađuje na temelju propisanoga grafičkog standardiziranog znakovlja. Planski znak prostornog pokazatelja u kategoriji zaštite prirode obuhvaća područja nacionalnog parka, parka prirode, strogog rezervata, regionalnog parka, spomenika parkovne arhitekture, park šume te zaštićenog krajobraza oznake (ZK). Krajobraz/krajolik je obuhvaćen kategorijom područja posebnih ograničenja u prostoru, a uključuje: osobito vrijedan prirodni krajobraz, kultivirani krajobraz, oblikovno vrijedno područje gradskih i seoskih cjelina, zaštitno područje uz posebno vrijedne ili osjetljive gradske i seoske cjeline, točke i poteze panoramskih i vizurnih vrijednosti krajolika i naselja, etnološka područja te kulturni krajolik. Osim tla (seizmo-tektonski aktivno područje, odron, klizište, erozija i dr.) i vode (vodozaštitno, vodonosno, vodoplavno područje) Pravilnikom je krajolik uključen u kategoriju ograničenja, a ne potencijala i vrijednosti te time mogućih prostornih i razvojnih resursa.

Iako su prepoznavanje i zaštita krajolika, bilo visokog stupnja prirodnosti ili oblikovanih čovjekovim djelovanjem, navedeni kao ciljevi očuvanja prostora u prostorno-planskim dokumentima županija – nije uslijedila njihova provedba. Jedan od razloga jest i taj što nije određeno koja je institucija, odnosno ministarstvo nadležno za provođenje, a na nacionalnoj razini nisu propisani standardi i metode izrade razvrstavanja i vrjednovanja krajolika. 2 Zbog nedostatka propisanih obveza i stručnih standarda potrebno je izraditi odgovarajuće podzakonske dokumente i upute u cilju zaštite i očuvanja krajolika/krajobraza u segmentu zaštite prirode i okoliša, kulturnih dobara te prostornog uređenja. U međunarodnim okvirima prepoznato je da je glavni instrument provedbe zaštite, planiranja i korištenja krajolika prostorno-planska dokumentacija.3 Stoga bi analize stanja krajolika/krajobraza odnosno krajoličke/krajobrazne podloge – izrađivane prema standardiziranim, međunarodno prihvaćenim metodama – trebale biti podloga za izradu prostorno-planske dokumentacije svake razine planiranja.

Prema prijedlogu novoga Pravilnika o sadržaju prostornih planova uveden je pojam krajobraz (prirodni, kultivirani i kulturni) i njegovo uključivanje u prostorno-plansku dokumentaciju samo u pojedinim razinama planiranja, međutim nije predviđen kao prostorno-planska kategorija u Prostornom planu države. I dalje ostaje u područja posebnih ograničenja, a ne kao vrijednost i prostorni identitet

2 Zakon o potvrđivanju Konvencije o europskim krajobrazima donesen je 2002., a stupio je na snagu 2004. godine. U razdoblju u kojem je RH potpisala i potvrdila Konvenciju, Uprava za zaštitu prirode, koja se smatrala odgovornom za pitanja krajolika, bila je dio ustroja Ministarstva zaštite okoliša i prostornog uređenja. Stoga je u Zakonu određeno da je Ministarstvo zaštite okoliša i prostornog uređenja odgovorno za njezino provođenje. Uprava za zaštitu prirode potom je bila dijelom Ministarstva kulture, do kraja 2011. godine, a zatim prelazi u novoosnovano Ministarstvo zaštite okoliša i prirode. U namjeri da se potakne učinkovitija primjena Konvencije osnovana je krajem 2009. godine Međuresorna skupina za krajolike, sastavljena od stručnjaka raznih disciplina iz oba ministarstva; predstavnika zaštite prirode, kulturne baštine, okoliša i prostornog uređenja. Tijekom jednogodišnjeg rada u kojem su analizirani stanje i problemi krajolika u Hrvatskoj radna je skupina predložila nadležnima provođenje prvovažnih mjera u cilju zaustavljanja degradacije krajolika i primjenu mjera. Prema novom državnom ustrojstvu od siječnja 2012. godine dosad nisu podijeljene nadležnosti, niti su poduzeti novi koraci o pitanjima zaštite krajolika. Zaključci Međuresorne skupine za krajolike prezentirani su u Izvješću Hrvatske u Vijeću Europe 3. i 4. svibnja 2011. u Strassbourgu na 6. konferenciji o Europskoj konvenciji o krajolicima, na kojoj se razmatralo aktualno stanje vezano uz primjenu konvencije. Podrobnije vidjeti u: Dumbović Bilušić, 2011: 267. 

Uredbom o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (NN 128/2004.) određuju se uvjeti i mjere za uređenje zaštićenog obalnog područja mora u svrhu njegove zaštite, svrhovitog, održivog i gospodarski učinkovitog korištenja. U zaštićenom obalnom pojasu planiranje i uređenje prostora temelji se i na jednoj od planskih smjernica kojoj je cilj očuvati prirodne, kulturne, povijesne i tradicijske vrijednosti obalnog i zaobalnog krajolika. U uvjetima i mjerama za izradu i provedbu prostornih planova nigdje se pobliže ne opisuju metode kojima se prepoznaju i štite vrijednosti krajolika.

U prošlim generacijama prostorno-planske dokumentacije postojao je poseban prilog – analiza postojećeg stanja. Bio je to početni i temeljni dio prostornih analiza – čitanja prostora, što je u procesu planiranja omogućavalo planiranje, razvoj i očuvanje suštinskih kvaliteta prostora. U sklopu tih analiza rađene su i analize prepoznavanja i ocjene obilježja krajolika i njegovih vrijednosti. Prostorne analize krajolika obuhvaćaju dokumentiranje, odnosno evidenciju obilježja i strukture krajolika, stanje, korištenje i vrijednosti krajolika te njegovih kulturnih i prirodnih sastavnica. Karakter prostora/krajolika određuju: procesi, fizičke sastavnice, strukturne i morfološke značajke krajolika te percepcijska obilježja. Tu ubrajamo: prostornu organizaciju i uzorke krajolika, oblike korištenja zemljišta i djelatnosti u prostoru, odgovornost prema prirodnom okolišu, tradicijska znanja, vještine i sl.

U Hrvatskoj nije izrađen pravilnik, priručnik ili stručne smjernice kojima bi se standardizirali kriteriji i metode prepoznavanja obilježja i vrijednosti krajolika kao čimbenika prostornog identiteta te njegovo stvarno uključivanje u prostorno-plansku dokumentaciju.

Nepostojanje jedinstvenih standarda za analizu krajolika/krajobraza u Strateškim procjenama utjecaja plana ili programa na okoliš te u studijama utjecaja na okoliš

Prema Uredbi o strateškoj procjeni utjecaja plana i programa na okoliš (NN 64/2008.), koja je donesena na temelju Zakona o zaštiti okoliša, Strateška studija sadrži poglavlja koja uključuju podatke o stanju, značajkama, problemima, utjecaju planiranih zahvata te o mjerama zaštite okoliša. Strateškom studijom se određuju, opisuju i procjenjuju vjerojatno značajni utjecaji na okoliš koji mogu nastati provedbom plana ili programa uključujući varijantna rješenja, a koja uzimaju u obzir ciljeve i obuhvat plana i programa. Provodi se tijekom izrade nacrta prijedloga plana i programa, a prije utvrđivanja konačnog prijedloga i upućivanja u postupak donošenja. U studijama se kao na čimbenike okoliša sagledavaju utjecaji na: ljude, biljni i životinjski svijet, tlo, vode, zrak, klimu, materijalnu imovinu, kulturno-povijesnu baštinu i krajolik / krajobraz. Za provođenje te studije nadležno je Ministarstva zaštite okoliša i prirode. Osim okvirnog sadržaja studije propisanog Uredbom, za svaki se pojedinačni slučaj on zasebno utvrđuje. Međutim, nije utvrđena nadležnost tijela koje propisuje i ocjenjuje dionicu krajolika/krajobraza. Slična je situacija i sa Studijom utjecaja na okoliš. Prema dosadašnjoj praksi krajolik/krajobraz se obrađuje monodisciplinarno i ne uključuje potrebitu interdisciplinarnost, uključivanjem kulturno-povijesnih i ostalih antropogenih sastavnica. Otežavajuća je okolnost što nije izrađena Krajobrazna osnova Hrvatske, niti krajobrazne osnove županijske i lokalne razine pa nije moguće dati primjerenu procjenu utjecaja na krajolik.

Neprovođenje sustavnog vrjednovanja, ocjene osjetljivosti i zaštite krajolika/krajobraza

Vrjednovanje krajolika/krajobraza u Hrvatskoj se ne provodi na jedinstven način jer se kategorija kulturnih krajolika štiti temeljem Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, dok se kategorija zaštićenih krajobraza prepoznaje i štiti na temelju Zakona o zaštiti prirode. Budući da se radi o područjima sličnih obilježja za očekivati je da se prepoznavanje njihovih svojstava, temeljem kojih se izdvajaju od svoje okoline i koja ih čine posebno vrijednima, određuje prema sličnim kriterijima. Značajni krajobrazi, koji se u Hrvatskoj štite prema Zakonu o zaštiti prirode, određuju se prema međunarodnim kriterijima za Kategoriju V., zaštićena područja.

U području zaštite kulturne baštine u Hrvatskoj kriteriji vrjednovanja kulturnih dobara, u koja se ubraja i kulturni krajolik, danas nisu jednoznačno utvrđeni. Zbog toga su se u nastavku studije analizirali međunarodni, teorijski i stručni dokumenti koji su pokazali da sustav vrjednovanja kulturnog krajolika obuhvaća nekoliko grupa vrijednosti: evidentnih, povijesnih, estetskih, prirodnih i društvenih, koje se kredu od potpuno objektivne, evidentne, tj. očite fizičke vrijednosti, koja ovisi o građi krajolika, pa do subjektivne i društvene vrijednosti koja proizlazi od pojedinačne i/ili društvene identifikacije s njim.5 Temelji se na stavu da je autentičnost (vjerodostojnost i izvornost) suštinski element u metodama ocjenjivanja i očuvanja krajolika. Kriterij autentičnosti izražava se različitim pokazateljima, a uključuje: oblikovanje; materijale i građu; korištenje, namjenu i funkciju; tradicije, tehnike i sustav upravljanja; smještaj/položaj i okolinu; jezik i ostale oblike nematerijalne oblike naslijeđa; duh i osjećaje te ostale vanjske i unutarnje čimbenike. Razmatranje autentičnosti nije ograničeno samo na provjeru i zaštitu materijalnih sastavnica, već je od temeljne važnosti prepoznavanje i čuvanje društveno-kulturne autentičnosti, koja treba biti integrirana u sustave planiranja i upravljanja

Ocjena integriteta krajolika zasnovana je na prisutnosti prepoznatljivih sastavnica izvornog oblikovanja i funkcija tijekom svih povijesnih razdoblja njegova razvoja. Integritet se sagledava kao društveni, funkcionalni, strukturni i vizualni. Sadržan je u prostornom ustroju krajolika, materijalnoj građi, građevinama i oblikovanju, smještaju i okolini, funkciji i sadržajima, duhovnim povezanostima i značenjima. Osim kriterija cjelovitosti/integriteta, i izvornosti/autentičnosti u ocjenu vrijednosti uključuju se: jedinstvenost, reprezentativnost, rijetkost, raznolikost, usklađenost (prostorni red), estetske značajke, povezanosti, stanje i mogućnosti krajolika za budući razvoj. Stupanj kulturnog značaja predstavlja ukupni zbroj vrijednosti – evidentne, kulturno-povijesne, estetske, prirodno-okolišne i društveno-ekonomske – ocijenjenih na temelju odabranih kriterija u rasponu ocjene od vrlo visoke, visoke, umjerene, niske i bez vrijednosti. S obzirom na stupanj vrijednosti krajolici se razvrstavaju u krajolike međunarodnog, nacionalnog, regionalnog i lokalnog značaja. Stupanj kulturnog značaja usko je povezan s metodama zaštite, planiranja i upravljanja krajolikom. Prema suvremenim pristupima baština krajolika nije očuvana zbog vrijednosti, funkcije i značenja koje je imala u prošlosti, već zbog poruka i simbola kojima komunicira u sadašnjem vremenu i prenosi ih budućim naraštajima.

Metode ocjene značajnih krajobraza, koji se štite prema Zakonu o zaštiti prirode, te obilježja zbog kojih je proglašeno zaštićeno područje – zasniva se na međunarodnim standardima koje je propisao IUCN.7 Prijedlog akta o proglašavanju zaštićenog područja temelji se na stručnoj podlozi koju izrađuje Državni zavod za zaštitu prirode kojom se utvrđuju vrijednosti područja koje se predlaže zaštititi te način upravljanja tim područjem. Podloga sadrži detaljni opis obilježja i vrijednosti područja koje se zaštićuje (smještaj, geološka, zemljopisna i hidrološka obilježja, krajobrazne i kulturnopovijesne vrijednosti te biološke vrijednosti – flora, fauna i staništa), ocjenu stanja toga područja, posljedice koje de donošenjem akta o proglašenju proisteći, posebice glede vlasničkih prava i zatečene gospodarske djelatnosti, te ocjenu i izvore potrebnih sredstava za provođenje akta o proglašenju zaštićenog područja.

Pojedina područja, kao što su: park prirode Žumberak – Samoborsko gorje, primoštenski vinogradi, Lunjski maslinici, itd., zaštićeni su na temelju oba zakona: Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara i Zakona o zaštiti prirode. Slično je i sa spomenicima parkovne arhitekture, odnosno povijesnim parkovima i perivojima. U dosad izrađenim stručnim podlogama kojima se utvrđuju vrijednosti područja za zaštitu značajnih krajobraza i parkova prirode korektno je obrađeno vrjednovanje s aspekta prirodnih čimbenika, dok su antropogene sastavnice često stručno nedovoljno utemeljene jer se interpretiraju sa stanovišta prirodnih područja.

Nedovoljno uključivanje lokalne zajednice u planiranje i upravljanje krajolikom/krajobrazom

Važan preduvjet za dobro i odgovorno upravljanje i učinkovitu zaštitu krajolika jest uključivanje stanovnika i lokalne zajednice. O tome svjedoče mnogobrojni europski primjeri. Nagrada Vijeća Europe za postignuća u očuvanju i razvoju krajolika mjera je kojom se nastoji potaknuti lokalne sredine za brigu o vlastitim krajolicima, kao dijelu europske krajoličke raznolikosti. U začetku je europski projekt kojim se uspostavlja mreža Nacionalnih nagrada za krajolike. U Hrvatskoj to još nije zaživjelo, jer se nije uspjelo formirati Nacionalno povjerenstvo za krajolike koje bi trebalo koordinirati aktivnosti. Lokalni razvojni projekti vezani uz očuvanje i razvoj na temelju resursa krajolika također su teško provedivi, prije svega zbog vertikalne koordinacije i dogovora nekoliko resora. Ilustrativan primjer jest sadašnji Pilot projekt lokalnog razvoja (PPLR) „Otok Cres“ koji se financira u sklopu Inicijative Vijeća Europe, Regionalnog programa kulturne i prirodne baštine u Jugoistočnoj Europi, a temelji se na četiri područja: prirodnoj i kulturnoj baštini, gospodarskom i socijalnom razvoju te na lokalnoj samoupravi. Cilj projekta jest vrjednovanje, očuvanje i stavljanje u funkciju zajedničke kulturne i prirodne baštine, dakle kulturnog krajolika; definiranje modela turističkog razvoja uz poticanje ulaganja u lokalne gospodarske grane i prodaje lokalnih proizvoda, osmišljavanje modela za koordinirano upravljanje teritorijem i suradnju različitih razina vlasti u namjeri da se unaprijedi kvaliteta života stanovnika te razvijanje zapuštenih dijelova otoka. Projekt nailazi na prepreke zbog zakonskih ograničenja i formuliranja modela zaštite, budući da se radi o području krajolika za kojega nije zakonski određen način provedbe zaštite.

Nedovoljna stručna i javna svijest o značenju krajolika/krajobraza kao važnom čimbeniku prostornoga identiteta

U Hrvatskoj je još uvijek prisutna nedovoljna razina stručne i javne svijesti o krajoliku, kao životnoj okolini i važnom čimbeniku prostornog identiteta te njegova doprinosa vrsnoći života stanovnika. Veliku ulogu u prevladavanju toga nedostatka imaju nevladine i strukovne udruge koje organiziraju konferencije, radionice i slične projekte.10 Na stručnim se skupovima okupljaju domaći i međunarodni stručnjaci i znanstvenici različitih disciplina koji se bave pitanjima krajolika/krajobraza – predstavnici fakulteta i znanstvenih ustanova, upravnih tijela, javnih ustanova, tvrtki, muzeja, škola, turističkih zajednica te razvojne agencije, lokalne akcijske grupe i udruga civilnoga društva. Na tim je skupovima bilo zaključeno da danas u Hrvatskoj ne postoji jedinstven i međusobno usklađen sustav brige o krajolicima/krajobrazima, te da krajoličku/krajobraznu politiku trebaju provoditi tijela javne uprave integralnim pristupom koji uključuje koordinaciju različitih sektora (prostorno uređenje, zaštita prirode i kulturne baštine, regionalni razvitak, poljoprivreda, šumarstvo, turizam, vodno gospodarstvo, promet i ostali). U namjeri da potaknu primjenu Zakona o potvrđivanju Konvencije o europskim krajobrazima i sustavnu brigu o krajolicima/krajobrazima sudionici skupa održanog u Tuheljskim Toplicama donijeli su zaključke i preporuke koje su uputili nadležnim ministarstvima, javnim i znanstvenim ustanovama, nevladinim organizacijama, županijskim i ostalim nadležnim tijelima zaduženima za pitanja krajolika/krajobraza. Posebno se naglašava potreba uključivanja lokalne zajednice i stanovnika u procese zaštite, planiranja i uređenja krajolika, te provođenje programa naobrazbe o njegovim obilježjima i vrijednostima. Istaknuta je uloga obrazovanja te stručnog i specijalističkog usavršavanja o zaštiti i planiranju krajolika/krajobraza na visokoškolskim ustanovama. Važne aktivnosti vezane su uz uključivanje javnosti kroz jačanje uloge lokalnih udruga i stanovnika u sve etape planiranja i donošenja odluka koje se tiču njihove neposredne životne okoline. Značajnu ulogu u promicanju vrijednosti i očuvanja mediteranskih suhozidnih krajolika ima nevladina udruga Dragodid koja je pokrenula internetsku, interaktivnu stranicu dokumentiranja i evidencije suhozidnih, agrarnih krajolika jadranskog priobalja.

Sektorski pristup krajoliku/krajobrazu, nedovoljna međuresorna suradnja te nepovezanost istraživačkih ustanova s primjenom i praksom zaštite krajolika

Europska konvencija o krajoliku zalaže se da, raznolikosti krajolika kao bogatstvo koje je povezano s identitetom i prepoznatljivosti prostora nekog područja, trebaju biti očuvane kao vrsnoće koje su ujedno povezane s kvalitetom života ljudi. U mnogim slučajevima odluke o prostornoj i urbanoj preobrazbi i planiranju razvoja ne uzimaju u obzir navedene aspekte. Gubitak kvalitete, raznolikosti i različitosti krajolika u mnogim je slučajevima povezan s gubitkom identiteta mjesta, a time i osjećaja pripadnosti. Danas je jasno da neprimjereno upravljanje prostorom i krajolicima često uzrokuje osiromašenje prostora. Zaštita karaktera krajolika ne podrazumijeva samo zadržavanje i konzervaciju zatečenog stanja, već s obzirom na činjenicu da je prostor podložan promjenama, a preobrazbe/promjene krajolika nije moguće izbjeći, one moraju biti vođene svjesno i planirano. Pri tome nije dovoljno samo unijeti nove zahvate u zatečeni okvir krajolika, već je cilj poboljšati i očuvati potencijale krajolika, posebice povijesnih krajolika, kao ključne elemente za teritorijalnu konkurentnost i održive razvojne strategije. U međunarodnom okviru naglasak je postavljen na integrirani pristup, koji bi trebao omogućiti razvoj krajolika kao složenog sustava, gdje su ekološki i prirodni elementi povezani s urbanim, kulturnim, ekonomskim i socijalnim. U procesu planiranja promjena važnu ulogu i izravno sudjelovanje imaju i lokalni dionici (lokalna samouprava, stanovnici i svi ostali) određenog područja. Prema Europskoj konvenciji, krajolik je važan za dobrobit pojedinaca i društva te su njegova zaštita, upravljanje i planiranje obveza i pravo svakog. Iz navedenog proizlazi i posebna mjera: jačanje svijesti građana, privatnih i javnih vlasti o vrijednostima krajolika, njihovoj ulozi i promjenama u njima. Jedna od mjera podizanja znanja o krajolicima jest razmjena iskustava i istraživačkih projekata, posebice u svrhu poduke i širenja znanja o metodama istraživanja, planiranja i zaštite. Svakim novim zahvatom krajolik se mijenja, a pri tome može ojačati ili pak ugroziti odnose između svojih konstitutivnih elemenata i značajki. Prostorne preobrazbe u prošlosti i u sadašnjosti posljedica su različitih odnosa i stavova prema prostoru – mogu imati pozitivan odnos s prirodnim, arhitektonskim, kulturnim, povijesnim karakterom krajolika, ili s njima biti u koliziji.

Krajolik zbog složenosti svojih struktura zahtijeva interdisciplinarni pristup, koji je još uvijek nedostatan, ne samo u Hrvatskoj već i u mnogim dijelovima svijeta. Osim fizičkih, krajolik sadrži i nematerijalne, estetske, vizualne i ostale percepcijske vrijednosti, a u istraživanju svake od navedenih važno je razumjeti krajolik u kontekstu njegova prostora i vremena.  Istraživanja koja su još prije tridesetak godina uglavnom provodili stručnjaci iz područja kulturne geografije bila su usmjerena prema fizičkim obilježjima krajolika, međutim u današnje vrijeme prihvaćen je stav da su krajolici odraz čovjekovih aktivnosti te da su usko povezani s kulturnim vrijednostima. Krajolici u svojim kombinacijama prostornih sastavnica i povijesnih razdoblja u kojima su oblikovani, reprezentiraju njihove političke, gospodarske, socijalne i kulturne odnose.  Budući da su se razvijali kroz duža vremenska razdoblja u kojima su i čovjekove aktivnosti bile u stalnim mijenama, sadrže raznolike i složene slojeve značenja koja se mogu analizirati kroz razne vrste istraživanja: povijesna, arheološka, zemljopisna, sociološka i ostala. Krajolici se kao područja kontinuiranih procesa sagledavaju i istražuju u vremenskom kontekstu analizama povijesnog razvoja, ocjenom današnjega stanja te s vizijama i scenarijima budućeg razvitka.16 Istraživanja krajolika koje se provode u humanističkim i društvenim pristupima usmjerena su na analize utjecaja čovjeka u promjenama fizičkog izgleda krajolika s težištem na povijesnim promjenama i utjecajima čovjeka, tipovima promjena, značenju krajolika za različite društvene grupe, povezanostima s kulturom i tradicijom. U pristupima biotehničkih i prirodnih znanosti pozornost je usmjerena na prirodne sastavnice i okolišne uvjete. Iako još uvijek postoje podjele i prepreke raznih disciplina, pojedina istraživanja krajolika razvila su se u grupe međusobno povezanih, simbiotskih disciplina koje prelaze tradicijske akademske razlike. Takav pristup omogućuje integrirana istraživanja povijesnog razvoja i današnjega stanja krajolika. Integrativna priroda istraživanja krajolika u posljednjem je desetljeću postala subjektom različitih disciplina i pristupa: prirodnih i kulturnih, vizualnih, društvenih, gospodarskih i sl. Međutim, u stvarnom krajoliku te dimenzije ne postoje odvojeno.18 U krajoliku postoji niz različitih obilježja i vrijednosti – od biofizičkih, ekološko-okolišnih, kulturno-povijesnih, socioloških, psiholoških i ostalih. Jedna od zadaća jest uspostava integriranih istraživanja, interdisciplinarnog karaktera, 20 preduvjeta za stvaranje buduće društvene, ekonomske i okolišne dobrobiti krajolika.

Aktualni međunarodni dokumenti zalažu se za povezivanje obje grupe sastavnica krajolika – kulturnih i prirodnih, naglašavajući ulogu i povezanost biološke i kulturne raznolikosti. Ta je povezanost posebice izražena u ruralnim područjima, jer su dosad u europskom kontekstu kulturne, ekološke i ruralne politike bile posvećene očuvanju biološke raznolikosti i kulturne baštine, ali rijetko su bile usmjerene na sagledavanje međudjelovanja između prirode i kulture. Tijekom povijesti upravo je takvo međudjelovanje, koje se očituje kroz tradicijsko poljodjelstvo i gospodarenje šumama, bilo presudno za stvaranje povijesnih uzoraka krajolika, raznolikost biološkog i kulturnog bogatstva te za oblikovanje kulturnog identiteta različitih regija. Stoga je jedan od budućih zadataka izrada zajedničke strategije za povezivanje biološke i kulturne raznolikosti u regijama te razvijanje metoda i pristupa za ocjenu “bio-kulturne raznolikosti”.

Neusklađeni odnos prema krajoliku/krajobrazu u različitim sektorskim strategijama i razvojnim planovima

Iako je Republika Hrvatska 2000. godine, neposredno nakon donošenja Europske konvencije o krajoliku, bila jedna od prvih zemalja potpisnica nakon čega je uslijedilo donošenje Zakona o prihvaćanju Konvencije o europskim krajobrazima – prema kojemu je osnovni zadatak uspostaviti krajoličke politike s glavnim ciljem zaštite krajolika i unaprjeđenja njegova stanja – do danas je učinjeno vrlo malo. Nije donesen jedinstveni, zajednički strateški dokument koji bi ukazao na važnost krajolika, potrebu njegova prepoznavanja, tipološkog razvrstavanja i zaštite njegovih obilježja, niti je krajolik ugrađen u ostale sektore koji na njega imaju izravni ili neizravni utjecaj. Razlog tome je još uvijek nedovoljno osviješten stav da je krajolik cjeloviti koncept koji zahtijeva zasebni pravni i institucionalni okvir zaštite. To se može smatrati jednim od razloga što do sada nije donesena zasebna Strategija zaštite krajolika/krajobraza, niti je uspostavljena politika njezine primjene. Pojedini granski pristupi – kao što su zaštita kulturne baštine, zaštita prirode i okoliša – djelomice obuhvaćaju i pitanja krajolika/krajobraza, ali još uvijek nedovoljno koordinirano. Oni obuhvaćaju krajolike visokih vrijednosti, bilo s kulturno-povijesnog ili prirodnog stajališta. Prostorno uređenje je integrativno mjesto koje omogućava zajedničko sagledavanje i planiranje kulturnih i prirodnih vrijednosti krajolika pa bi takav pristup valjalo unaprjeđivati. Osim zakonskih, u Hrvatskoj su usvojeni i strateški dokumenti kojima se izražavaju politike i ciljevi budućeg razvoja prostora. Zasad ne postoji jasno oblikovana i artikulirana politika o krajoliku – niti zamisao o potrebi njegove zaštite i planiranja na način kako to propisuje Europska konvencija o krajoliku. To se može povezati s činjenicom da krajolik još uvijek nije dovoljno prepoznat kao opće dobro i javni interes, niti je razvidno koja je institucija nadležna za koordiniranje pitanja krajolika. Iz navedenih razloga dosad nije izrađena Strategija krajolika. Pitanja krajolika/krajobraza navode se u naslovu i dotaknuta su u Strategiji i akcijskom planu zaštite biološke i krajobrazne raznolikosti, zadržavajući se na općim načelima Europske konvencije o krajoliku i Strategije prostornog uređenja Republike Hrvatske navodeći potrebu prepoznavanja tipova krajolika i izradu Krajobrazne osnove. Krajolik/krajobraz se promatra pretežito kroz prirodne sastavnice – bez prijeko potrebnog interdisciplinarnog pristupa. Ostali strateški dokumenti (Strategija održivog razvitka, Strategija zaštite okoliša, Strategija regionalnog razvoja, Strategija energetskog razvoja, Strategija prometnog razvitka, Strategija upravljanja vodama, Strategija energetskog razvitka, Strategija razvoja turizma, Program ruralnog razvoja i dr.) – izuzev Strategije održivog razvitka, koja se zalaže za izradu Krajobrazne osnove – svi ostali strateški dokumenti ne izražavaju gotovo nikakav odnos prema pitanjima krajolika. Strategije očuvanja, zaštite i održivoga gospodarskog korištenja kulturne baštine, posebice naglašava kulturni krajolik, potrebu njegova prepoznavanja, dokumentiranja i zaštite te uključivanja u gospodarske i turističke programe. Iako je Strategija prostornog uređenja RH izrađena prije donošenja Europske konvencije o krajoliku – u duhu tadašnjih spoznaja o potrebi vrjednovanja i obzirnog korištenja cjelokupnog prostora države, a ne samo izdvojenih područja visoke vrijednosti – planirala je izradu Krajobrazne osnove Hrvatske kao prostorno-planske podloge za integralnu zaštitu prirodnih i kulturno-povijesnih vrijednosti prostora te identiteta krajolika – no, ona još nije izrađena. Izrađeno je nekoliko krajobraznih studija na županijskoj i lokalnoj razini (Grad Zagreb, Zagrebačka županija, Grad Sveta Nedjelja i dr.).